黃奇帆：建立房地產(chǎn)調控五大長(cháng)效機制
應該用什么樣的措施來(lái)實(shí)現房地產(chǎn)的系統平衡呢?去年底，習近平總書(shū)記在中央工作會(huì )上明確要求：“堅持‘房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的’的定位”，“綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應市場(chǎng)規律的基礎性制度和長(cháng)效機制，抑制房地產(chǎn)泡沫”。這一重要指示，是我們做好房地產(chǎn)調控和房地產(chǎn)管理體系改革的總遵循。我們必須圍繞房地產(chǎn)的功能定位，厘清主要矛盾，搭建四梁八柱，配套政策措施，才能實(shí)現房地產(chǎn)市場(chǎng)長(cháng)期平穩健康發(fā)展。我認為當前有五項基礎性制度尤為重要。
長(cháng)效機制之一：土地
第一，控制土地供應總量。
一個(gè)城市的土地供應總量一般可按每人100平方米來(lái)控制，這應該成為一個(gè)法制化原則。100萬(wàn)城市人口就供應100平方公里。爬行釘住，后發(fā)制人。什么意思?你這個(gè)城市有本事，把人口集聚到500萬(wàn)，如果以前只給了你350平方公里，今后若干年內每年就逐步增加土地供應，補上這個(gè)缺口。不能根據長(cháng)官意志，計劃未來(lái)有城市人口500萬(wàn)，現在才200萬(wàn)，就要500平方公里，結果今后十年里真的給了你300平方公里，你另外的300萬(wàn)人沒(méi)來(lái)，或只來(lái)了100萬(wàn)人，甚至原來(lái)的200萬(wàn)人還走了一些人，這個(gè)土地的錯配，誰(shuí)負責?
土地要爬行釘住，而不是說(shuō)你去臆想調控，長(cháng)官意志。這是因為，規劃意圖能否落地變成現實(shí)的因素，不僅僅是土地問(wèn)題，還涉及產(chǎn)業(yè)集聚能力、基礎設施配套能力、投融資匹配能力等因素。在這些因素中，土地是殿后的因素，而不應成為招商引資盲目擴張的領(lǐng)頭羊。
總之，土地供應總量應當爬行釘住人口增加，而不是違反經(jīng)濟規律去逆向調控。在這個(gè)意義上，土地指標不應各城市平均分配，而是要看誰(shuí)的人口多，增長(cháng)快。原則上，應按照產(chǎn)業(yè)跟著(zhù)功能走、人口跟著(zhù)產(chǎn)業(yè)走、土地跟著(zhù)人口和產(chǎn)業(yè)走，形成一個(gè)比較完整的土地調控邏輯鏈條。
第二，控制用地結構比例。
人均100平方米的城市建設用地，該怎么分配呢?不能都拿來(lái)搞基礎設施、公共設施，也不能都拿來(lái)搞商業(yè)住宅。大體上，應該有55平方米用于交通、市政、綠地等基礎設施和學(xué)校、醫院、文化等公共設施，這是城市環(huán)境塑造的基本需要。對工業(yè)用地，應控制在20平方米以?xún)?，一平方公里要做?00億元產(chǎn)值。這方面，要向上海學(xué)習，早在上世紀90年代開(kāi)發(fā)浦東時(shí)，金橋工業(yè)區規劃10平方公里，當時(shí)就要求每平方公里產(chǎn)出至少100億元，事實(shí)上金橋工業(yè)區到2000年產(chǎn)出就達1500億元了。
現在一些城市，工業(yè)用地投入產(chǎn)出比太低，每平方公里甚至只有20億~30億產(chǎn)出，浪費太嚴重，一定要提高剛性約束，把過(guò)去太慷慨的工業(yè)用地倒逼下來(lái)。如果1000萬(wàn)人的城市，1000平方公里建設用地，就可以搞50平方公里商業(yè)設施用地。200平方公里的住宅用地，相當于2億平方米，如果容積率平均1∶2，就是4億平方米，1000萬(wàn)人口的城市，人均40平方米住房應當是平衡的。因此，要改變以往為了GDP大手大腳招商搞工業(yè)、工業(yè)用地占比太高的問(wèn)題，把城市用地20%用于住宅開(kāi)發(fā)、5%用于商業(yè)開(kāi)發(fā)，這個(gè)比例作為法制性的用途規則確定下來(lái)。
第三，控制拍賣(mài)土地價(jià)格。
大體上，樓面地價(jià)不要超過(guò)當期房?jì)r(jià)的三分之一。如果一地塊周邊當期房?jì)r(jià)1萬(wàn)元/平方米，地價(jià)拍到3300元/平方米就要適可而止，否則就會(huì )人為推高房?jì)r(jià)。當土地供應是比較充分的、合理的、有效的時(shí)候，如果地價(jià)高了，就把政府的儲備地多賣(mài)幾塊出來(lái)平衡一下。還有一種情況，舊城改造、拆遷成本很高，但政府不能為了不虧本而拍高地價(jià)，應該在城郊接合部的出讓土地收入中，拿出一部分來(lái)平衡，以此覆蓋舊城改造成本。政府看起來(lái)是吃了點(diǎn)小虧，但整個(gè)投資環(huán)境好了，工商經(jīng)濟發(fā)展了，實(shí)體經(jīng)濟和房地產(chǎn)之間平衡了，最終這個(gè)城市會(huì )長(cháng)期健康發(fā)展。
長(cháng)效機制之二：金融
第一，堅決守住開(kāi)發(fā)商自有資金拿地這條底線(xiàn)。
任何開(kāi)發(fā)商拿地的錢(qián)必須是自有資金，這個(gè)規定早已有之。一般地，開(kāi)發(fā)商搞房地產(chǎn)，資本金和社會(huì )融資比例大體上應該是1∶3?，F在，全國房地產(chǎn)平均融通量多少?保守估計為1∶9，有的開(kāi)發(fā)商可能達1∶50。
1∶9是怎么來(lái)的呢?拿地的錢(qián)三七開(kāi)，如果一塊地10億元，自己出3億元，另外7億元從金融機構借來(lái)，然后把這塊地抵押給銀行至少貸款六七億元，造好房子后預售又把按揭貸款拿過(guò)來(lái)。這個(gè)過(guò)程中，如果這塊地三年后漲到20億元，開(kāi)發(fā)商就可以拿到15億元的抵押貸款。最終，整個(gè)開(kāi)發(fā)流程中的融資就可以加杠桿到1∶9。
“地王”不斷出現的背后，不僅是土地短缺、拍賣(mài)機制的問(wèn)題，還和無(wú)限透支金融有關(guān)，比的是開(kāi)發(fā)商的資金融通能力。所以，只要做到一切買(mǎi)地的錢(qián)通通不許借債，有了這道防火墻，現在M2中大量的資金就不能進(jìn)入到房地產(chǎn)了。這么一來(lái)，“地王”現象就一定會(huì )消滅掉一大半。
第二，堅決防止開(kāi)發(fā)商多賬戶(hù)借款。
開(kāi)發(fā)商在開(kāi)發(fā)過(guò)程中發(fā)債券、銀行貸款，算比較規范的，但有時(shí)又是私募基金，私募基金好像是股權，但“形股實(shí)債”，有時(shí)候還把理財資金、高利貸弄來(lái)。一個(gè)開(kāi)發(fā)商如果有30%的資本金是清晰的，70%的貸款基本上是銀行、信托、債券市場(chǎng)來(lái)的，那還過(guò)得去。如果一個(gè)開(kāi)發(fā)商涉及幾十上百家金融機構的債務(wù)，各種高利貸、“中利貸”占到全部融資的50%以上，你的賬戶(hù)一目了然就是危機狀態(tài)。對這種開(kāi)發(fā)商的開(kāi)發(fā)運行必須提高警惕。
第三，認真管好住房按揭貸款。
對房地產(chǎn)信貸市場(chǎng)調控最直接、最有效的辦法是，合理設定首付與按揭之間的杠桿比。如果這一比例過(guò)高，比如零首付，會(huì )造成房地產(chǎn)泡沫，引發(fā)系統性金融風(fēng)險;過(guò)低，比如零按揭，會(huì )使得老百姓買(mǎi)房困難，宏觀(guān)上也會(huì )導致樓市低迷，制約房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展。因此，要根據不同需求層次和房?jì)r(jià)走勢，實(shí)施差別化按揭制度。
要做到這一點(diǎn)，就涉及老百姓貸款情況和收入核定問(wèn)題。
長(cháng)效機制之三：稅收
第一，形成高端有遏制、中端有鼓勵、低端有保障的差別化稅率體系。
高端有遏制，就是對別墅這樣的高檔住宅，要實(shí)行有差別的稅收政策，如果普通商品房的稅率是1%，那么別墅就要考慮收5%，如果三五年內想賣(mài)掉，交易稅可以再升到8%。香港就是不斷遞增印花稅稅率，加到?jīng)]人敢炒房。中端有鼓勵，就是讓一般老百姓買(mǎi)得起自住房，比如首套房按揭貸款的錢(qián)可以抵扣個(gè)人所得稅。今后稅制改革應采取按揭貸款自住普通商品房抵扣所得稅這類(lèi)政策。這是全球通行的房產(chǎn)稅政策。低端有保障，就是不僅不收稅，政府還幫助建好公租房，用低價(jià)格保障老百姓住有所居。
第二，適時(shí)征收房產(chǎn)稅或物業(yè)稅。
這樣做有四大好處：一是健全稅制。在歐美國家，直接稅往往占總稅收的40%。中國普遍是間接稅，缺少直接稅，物業(yè)稅是持有環(huán)節的直接稅，這符合國際經(jīng)驗。二是這是有效遏制投機性炒房的重要手段之一。以1%稅率來(lái)計算房產(chǎn)稅，一套200萬(wàn)元的房子即使十年翻番到400萬(wàn)元，賬面上是賺了200萬(wàn)元，但升值過(guò)程中的房產(chǎn)稅，加上買(mǎi)賣(mài)過(guò)程中繳納的契稅、增值稅等，再考慮資金的終值系數，投機炒房的動(dòng)機會(huì )大大降低。三是由于持有環(huán)節成本提高，有助于優(yōu)化資源配置，繁榮房屋租賃市場(chǎng)。四是對全社會(huì )住房觀(guān)念、房地產(chǎn)理念和房屋領(lǐng)域的意識形態(tài)都會(huì )帶來(lái)巨大調整。
總體上，房產(chǎn)稅應包括五個(gè)要點(diǎn)：(1)對各種房子存量、增量一網(wǎng)打盡，增量、存量一起收。(2)根據房屋升值額度計稅，如果1%的稅率、價(jià)值100萬(wàn)元的房屋就征收1萬(wàn)元，升值到500萬(wàn)元稅額就漲到5萬(wàn)元。(3)越高檔的房屋持有成本越高，稅率也要相對提高。(4)低端的、中端的房屋要有抵扣項，使得全社會(huì )70%~80%的中低端房屋的交稅壓力不大。(5)房產(chǎn)稅實(shí)施后，已批租土地70年到期后可不再二次繳納土地出讓金，實(shí)現制度的有序接替。這五條是房產(chǎn)稅應考慮的基本原則。
第三，研究征收土地增值稅。
十八屆三中全會(huì )提出，允許農村集體建設性用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權同價(jià)。落實(shí)這一改革措施，相關(guān)的稅收政策需跟進(jìn)。比如，一畝農村集體建設性用地拍出500萬(wàn)元，怎么實(shí)現的呢?這不僅是征地成本決定的，還與配套的社會(huì )資源和投入緊密有關(guān)。國有土地出讓收入，扣除征地動(dòng)遷成本后，是拿去修地鐵、建學(xué)校等公共基礎設施的。農村集體建設性用地拍出后，全部歸農民和集體經(jīng)濟組織，顯然是不合理的。另外，對于不同區位的地塊，由于使用目的的不同，有的搞金融商貿設施，有的搞學(xué)校文化設施，它們的價(jià)格是不一樣的，一個(gè)拍出500萬(wàn)元/畝，一個(gè)拍出50萬(wàn)元/畝，對兩個(gè)地方的農民和集體經(jīng)濟組織，也是不公平的。在歐美國家和我國臺灣地區，都要征收土地增值稅，扣除成本后，增值50%以?xún)仁?0%的稅，增值50%~100%收50%的稅，增值100%以上的收60%的稅?，F在，我國土地增值稅政策還沒(méi)出臺，導致稅收上缺少房地產(chǎn)土地資源類(lèi)的稅種。
長(cháng)效機制之四：租賃市場(chǎng)
我國住房的租賃體系，可以分為公租房和商品租賃房?jì)纱箢?lèi)。
第一，完善政府公租房體系。習近平總書(shū)記曾就加快推進(jìn)我國住房保障和供應體系建設強調指出，到2020年，以公租房為主體的保障性住房覆蓋面要達到20%左右。落實(shí)好這個(gè)要求，不僅可以充分彰顯房地產(chǎn)的公共產(chǎn)品屬性，讓城市困難家庭基本住房需求有了保障。而且，如果我們能把公租房配置好，必然會(huì )帶動(dòng)開(kāi)發(fā)商和各類(lèi)業(yè)主的商品租賃房體系的發(fā)展，整個(gè)住房供給系統就會(huì )比較平衡。
總的說(shuō)來(lái)，公租房建設應把握好五個(gè)要點(diǎn)：(1)總量上，大體按照覆蓋20%的城市人口、人均20平方米來(lái)配套，100萬(wàn)人口的城市建400萬(wàn)平方米就夠了。(2)服務(wù)對象包括進(jìn)城農民工、新生代大中專(zhuān)畢業(yè)生和城市住房困難戶(hù)，這些對象特征明顯，核定容易。(3)同步配套醫院、學(xué)校、派出所、居委會(huì )等公共服務(wù)設施和機構，一步到位。(4)集聚區布局合理，公租房與商品房大體形成1∶3搭配，學(xué)校、醫院等公共設施共享，不能把公租房變成貧民窟。(5)合理收取物業(yè)費，一般定價(jià)為同地段商品房的50%~60%，租金占低收入家庭年收入的1/6左右。對于政府而言，公租房是不動(dòng)產(chǎn)，商品房?jì)r(jià)格上漲，公租房租金也會(huì )上漲，建設成本是能夠平衡好的。通常，公租房60%左右建設成本是貸款，租金可以把貸款利息平衡掉。像新加坡那樣，五年以上的公租房，租戶(hù)還可以買(mǎi)過(guò)去，變成共有產(chǎn)權房。如果這個(gè)共有產(chǎn)權房要出售，只能按照市場(chǎng)價(jià)格售賣(mài)給保障房管理部門(mén)，政府再出租給新的保障對象。如此循環(huán)往復，就能夠持之以恒地做下去。
第二，培育商品房租賃市場(chǎng)。
對于開(kāi)發(fā)商持有房屋出租，重要的不是開(kāi)發(fā)商不愿意持有，而是開(kāi)發(fā)商主要依靠融資的開(kāi)發(fā)模式，決定了它做不了持有房子的出租者。試想，1∶9的融資，有些甚至是半高利貸，房子造好后，利息滾上去，開(kāi)發(fā)商就必須盡快把房子賣(mài)掉，以回籠資金償還貸款。從這個(gè)角度講，開(kāi)發(fā)商并不是不想持有房產(chǎn)搞租賃，而是受制于1∶9的融資結構不得不放棄。中國商品房租賃太少，很大原因和開(kāi)發(fā)商資本結構有關(guān)。
從這個(gè)意義上講，政府首先應讓開(kāi)發(fā)商進(jìn)入1∶3的融資結構，提高開(kāi)發(fā)商的準入門(mén)檻，讓有資本金實(shí)力的開(kāi)發(fā)商參與土地批租，不僅有利于遏制炒地現象，還有助于商品房租賃市場(chǎng)的發(fā)展。此外，對搞長(cháng)期商品房租賃的開(kāi)發(fā)商，要形成一套激勵政策，包括承租人可以使用住房公積金付租，交易稅、契稅、個(gè)人所得稅抵扣率更高等。對老百姓二套房出租，也應有鼓勵政策。同時(shí)，從法律上保證租房居民與產(chǎn)權房居民在教育、醫療、戶(hù)籍等方面享有同等國民待遇等。
長(cháng)效機制之五：地票制度
我國人口多，人均耕地不足世界水平的一半。在這種背景下，我們要做好兩件事：一方面，要十分珍惜國家給的土地指標，加強土地節約集約利用。與此同時(shí)，要探索建立農民進(jìn)城后退出農村宅基地和建設用地的新機制。
在過(guò)去一兩百年大規模城市化進(jìn)程中，全世界的一個(gè)普遍現象是，各個(gè)國家和地區耕地不但沒(méi)減少反而有所增加。這是為什么呢?原因在于，在農村由于居住分散，人均建設用地為250~300平方米;在城市，比較集約和節約，人均用地100平方米左右。一個(gè)農民進(jìn)城，理論上講，就可以節約100多平方米的建設用地，若把它復墾，耕地必然增加。但中國農民由于“兩頭占地”，農村的宅基地和建設用地沒(méi)退出，城市又為其匹配了建設用地，所以全國耕地總量不斷減少。
怎么解決這個(gè)問(wèn)題呢?地票設計要遵循三個(gè)原則：一是要體現農村土地是集體的公有制性質(zhì);二是農民是農村改革的主體，要保護好他們的利益;三是農村土地要嚴格實(shí)行用途管制，城鄉之間地票的交易對象是建設用地，不涉及任何耕地。
按照這三條原則，經(jīng)中央批準，重慶開(kāi)展了地票交易探索。所謂地票，就是指將閑置的農民宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業(yè)用地、農村公益公共設施用地等農村建設用地，復墾為耕地而產(chǎn)生的建設用地指標。它作為土交所交易的主要標的物，具有與國家下達的年度新增建設用地計劃指標、占補平衡指標相同的功能，可在重慶市域內憑票將符合土地利用總體規劃、城鄉總體規劃的農用地，按照法定程序征轉為國有建設用地。
地票的形成和使用，有四個(gè)基本環(huán)節：一是復墾，二是驗收，三是交易，四是使用。通過(guò)這個(gè)過(guò)程，農民進(jìn)城了，農村閑置的宅基地和建設性用地變成耕地，被開(kāi)發(fā)的城郊接合部的耕地面積小于農村復墾的耕地面積，最后全國耕地總面積就增加了。
一方面，地票制度具有反哺“三農”的鮮明特色。主要體現在：
第一，落實(shí)了最嚴格的耕地保護制度。地票制度將用地模式由“先占后補”變?yōu)椤跋妊a后占”，避免了過(guò)去占多補少甚至只占不補的現象。而且，經(jīng)過(guò)幾千年農耕文明，我國可墾土地已經(jīng)基本開(kāi)發(fā)完，耕地后備資源匱乏?！暗仄薄本徒鉀Q了耕地復墾的后備資源不足問(wèn)題。由于農村閑置的住宅、廢棄的學(xué)校、鄉鎮企業(yè)等所處的地方大多地勢平坦、水源充足，復墾后既無(wú)破壞生態(tài)之憂(yōu)，也能保證補充耕地的質(zhì)量。
第二，打破了土地資源配置的空間局限。地票作為一種虛擬的標準化交易品，具有虛擬性、票據性，也有很強的輻射性，通過(guò)土交所實(shí)現交易，可以讓身處千里之外偏遠地區的農民享受到大城市近郊的級差地租。
第三，賦予農民更多財產(chǎn)權利。增加農民收入，關(guān)鍵是提高農民財產(chǎn)性收入。重慶每畝地票均價(jià)20萬(wàn)元左右，扣除2萬(wàn)多元的復墾成本，凈收益大體為18萬(wàn)元。這筆錢(qián)按15∶85的比例分配給集體經(jīng)濟組織和農戶(hù)，每畝地農民能拿到15萬(wàn)元左右，是一筆很大的財產(chǎn)性收入。同時(shí)，地票作為有價(jià)證券，可用作融資質(zhì)押物，為農房貸款的資產(chǎn)抵押評估提供現實(shí)參照系，從而解決農民信用不足的問(wèn)題。
第四，支持了新農村建設。危舊房改造、易地扶貧搬遷歷來(lái)是新農村建設的難題，主要的原因就是農民手里缺錢(qián)。實(shí)踐中，重慶把農村閑置宅基地復墾與農村危舊房改造、地質(zhì)災害避險搬遷、高山生態(tài)扶貧搬遷等工作有機結合、共同推進(jìn)，達到了“一票”帶“三房”的效果。
第五，推動(dòng)了農業(yè)轉移人口融入城市。通過(guò)土地復墾和地票交易，農民工進(jìn)城有了“安家費”，相應的養老、住房、醫療、子女教育及家具購置等問(wèn)題，都能很好解決，無(wú)疑可以讓轉戶(hù)居民更好地融入城市。
另一方面，地票制度可對城市房地產(chǎn)調控特別是土地供應發(fā)揮重要作用。
剛才講到，近幾年，國家逐步控制新增建設用地計劃指標，在建設用地的配置使用上又主要供給基礎設施、公共服務(wù)設施和工礦倉儲用地，房地產(chǎn)用地供給不足。地票制度可以相當程度上解決這一難題，因為地票制度形成的土地指標，是市場(chǎng)化指標，可以等效于國家用地指標，專(zhuān)門(mén)提供給開(kāi)發(fā)商用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)時(shí)的征地需求，從而彌補房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地不足的矛盾。
拿重慶來(lái)講，近幾年國家下達重慶的建設用地指標在16萬(wàn)~17萬(wàn)畝。實(shí)際使用中，重慶優(yōu)先保證基礎設施和民生項目用地，合理保障工礦倉儲用地，能夠用于房地產(chǎn)的土地極其有限，只有10%、2萬(wàn)畝左右。不過(guò)，由于有了地票制度，每年可市場(chǎng)化供地2萬(wàn)多畝，很好補充了住房建設所需用地。重慶包括萬(wàn)州、涪陵在內的二三十個(gè)中小城市實(shí)力相對較弱，城市開(kāi)發(fā)過(guò)程都是用國家下達的新增建設用地指標，主城區作為近千萬(wàn)人口的特大城市，每年2萬(wàn)多畝房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)批租指標，基本上全部來(lái)自地票交易。這就相當于重慶房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的土地指標多了一倍，土地供應量增加了一倍，房地產(chǎn)調控能力就大大增強。重慶的這項探索，目前已被納入國家《深化農村改革綜合性實(shí)施方案》予以推廣。
以上這五個(gè)方面的制度化安排，按照中央的要求，把四梁八柱搭建好，形成供給側結構性改革的長(cháng)效機制，以后再逐步形成法律法規。我國應該有《房地產(chǎn)稅法》，應該有《住房法》，應該有《房屋租賃法》，將一些基礎性制度和長(cháng)效機制固化下來(lái)。
